民辦教育促進法實施條例修訂民辦學(xué)校須以公益性為初衷
莫讓“教育者”變成“生意人”
● 公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的投入和利益分配,使得大量“教育者”變成了“生意人”;吸納民間資金參與公辦學(xué)校的民校合作,又讓許多“生意人”成為“教育者”
● 新修訂的民辦教育促進法實施條例對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定,是從根本上扭轉(zhuǎn)民辦教育亂象的一個切入口
● 民辦教育作為我國教育的一種辦學(xué)形式,不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨,無論其所辦私立學(xué)校處于哪一級哪一類教育,概莫能外
□ 本報記者 王 陽
□ 本報見習(xí)記者 張守坤
近日,修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)頒布,自2021年9月1日起施行。新修訂的《實施條例》對現(xiàn)行條例作了系統(tǒng)的修改、補充和完善。
數(shù)據(jù)顯示,民辦教育已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分。2020年,全國共有民辦學(xué)校18.67萬所,占全國各級各類學(xué)?倲(shù)的比例超過了1/3;在校生5564.45萬人,占比接近1/5。
接受《法治日報》記者采訪的專家解讀稱,《實施條例》強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持公益性原則,實施分類管理,在規(guī)范辦學(xué)行為的同時為民辦學(xué)校特色化辦學(xué)提供充分支持!秾嵤l例》中關(guān)于地方政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校的規(guī)定,成為《實施條例》重點規(guī)范的辦學(xué)形式。
民辦教育蓬勃興起
民營資本紛紛涌入
民辦教育,亦被稱為“社會力量辦學(xué)”。
我國民辦教育歷史悠久,私學(xué)傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。兩千多年前的“孔子講學(xué)”,戰(zhàn)國時期的“稷下學(xué)宮”,南宋時期的書院,對于傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,都發(fā)揮了不可替代的重要作用。
新中國成立后,社會力量辦學(xué)一度消失。直到20世紀(jì)80年代初,在政府鼓勵“公辦民助”“民辦公助”的背景下,民辦教育才逐漸興起。
隨著改革開放深入,社會力量舉辦的教育機構(gòu)從高等教育向中學(xué)、幼兒園延伸,民辦教育日漸興旺,民營資本紛紛涌入,出現(xiàn)了一大批“公參民”學(xué)校。
“公參民”學(xué)校的特點,就是利用公辦學(xué)校的知名度和教學(xué)資源開辦民辦教育,即所謂的“名校辦民!。在“名校辦民!薄肮珔⒚瘛卑l(fā)展之初,民營資本為拓寬教育經(jīng)費來源渠道、匯集更多更好教育資源、完善教育布局發(fā)揮了積極作用。
1997年7月31日,國務(wù)院頒布《社會力量辦學(xué)條例》。該條例最引人關(guān)注的條款,就是第六條規(guī)定:“社會力量舉辦教育機構(gòu),不得以營利為目的!
因此,在教育“不得以營利為目的”的法律環(huán)境中,大多數(shù)民辦學(xué)校以“非營利”之名行“營利”之實。這條規(guī)定也成為制約民辦教育資金籌措的一個瓶頸。
對于民辦教育是否應(yīng)該提“不得以營利為目的”,很長一段時間成為立法中爭論的焦點。民辦教育在20年的發(fā)展中,經(jīng)歷了由亂到治的過程,但一些問題卻有愈演愈烈之勢。例如,為爭奪生源發(fā)布虛假信息、學(xué)生一經(jīng)入學(xué)不能按學(xué)校承諾退費、教學(xué)質(zhì)量難以保障等。
2002年,民辦教育促進法頒布后,我國民辦教育進入高速發(fā)展階段。民辦教育促進法提出對民辦教育“積極鼓勵,大力支持,正確引導(dǎo),依法管理”,不再提“不得以營利為目的”,厘清了制約民辦教育發(fā)展的模糊認(rèn)識。
教育淪為逐利產(chǎn)業(yè)
負(fù)面影響不可小覷
《法治日報》記者采訪得知,這一輪教育產(chǎn)業(yè)化的特點之一是名校和房地產(chǎn)市場深度結(jié)合,最具有可視性的現(xiàn)象就是超級中學(xué)的擴張。衡水中學(xué)在全國各地辦了23所學(xué)校,基本上都是和房地產(chǎn)或者大企業(yè)合作,辦教育成為一個圈錢的事業(yè)。
近年來,萬科、恒大、碧桂園等房地產(chǎn)巨頭紛紛大規(guī)模進入教育領(lǐng)域,辦貴族學(xué)校。碧桂園所經(jīng)營的博實樂教育控股有限公司在8個省份擁有連鎖學(xué)校64所,分別為國際學(xué)校6所,雙語學(xué)校16所,幼兒園42所。
北京一位不愿具名的教育專家認(rèn)為,大量資本進入并謀求控制教育行業(yè),帶來的影響顯而易見。資本集團高薪聘用帶來教育資源的快速集中,提供給極少數(shù)的有錢人。貴族學(xué)校的高收費帶動了其他學(xué)校收費水漲船高,誘發(fā)了家長們面對競爭時的普遍焦慮,他們不得不加大教育投資。最后,教育產(chǎn)業(yè)化間接導(dǎo)致大部分家庭教育支出攀升。
2004年4月1日,民辦教育促進法實施條例施行。該條例規(guī)定,出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報的,可以在每個會計年度結(jié)束時,從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報。
武漢經(jīng)開外國語學(xué)校法人代表葉曉華告訴《法治日報》記者,無論是公辦或民辦教育,都必須講究成本核算和投入產(chǎn)出。因此,不能不顧經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展教育。與此同時,任何違反教育規(guī)律的經(jīng)濟性行為,或以追求最大經(jīng)濟利益為目的而不顧教育產(chǎn)業(yè)特點的行為,或只講市場選擇不講公平和弱勢群體的教育利益保障的觀點,都是歪曲了發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)含義。
北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認(rèn)為,優(yōu)質(zhì)教育資源過分集中、形成新的教育不公、社會教育焦慮情緒加劇等后果,只是看得見的表面結(jié)果。更大的問題,則是公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的投入和利益分配,使得大量“教育者”變成了“生意人”;吸納民間資金參與公辦學(xué)校的民校合作,又讓許多“生意人”成為“教育者”!敖逃摺迸c“生意人”的過度融合,使民校在辦學(xué)過程中的利益取向逐步取代公益性質(zhì),使得從開辦初心、教育過程到最終的教育結(jié)果評價,都更多地向經(jīng)濟利益靠攏,對整個教育事業(yè)的負(fù)面侵蝕不可小覷。
法律法規(guī)不斷完善
民辦教育分類管理
民辦教育在飛速前進的同時,法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策等問題成為其健康發(fā)展的掣肘。
華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授李曉燕告訴《法治日報》記者,2016年6月1日起修改施行的教育法規(guī)定,以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織。也就是說,不是以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu),可以設(shè)立為營利性組織!爸链,教育不得以營利為目的的法律障礙被掃除!
2016年11月,民辦教育促進法修訂完成!盃I利性、非營利性”分類改革于2017年9月實行。
2018年4月20日,教育部就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》公開征求意見。此次修訂草案再次強調(diào)“實施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)!薄霸试S現(xiàn)有民辦學(xué)校變更舉辦者,并可以在不以營利為目的的前提下,約定變更收益;允許舉辦者與民辦學(xué)校進行合法關(guān)聯(lián)交易”,同時明確扶持政策,在普遍扶持的基礎(chǔ)上,對非營利性民辦學(xué)校予以進一步傾斜,規(guī)定補貼生均經(jīng)費、劃撥供應(yīng)土地等只適用于非營利性學(xué)校。
2019年2月22日,教育部發(fā)布《2019年工作要點》,其中之一為推動《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂發(fā)布。
安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律系副教授胡建認(rèn)為,從民辦教育促進法修訂,到《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部等五部門關(guān)于《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》的出臺,標(biāo)志著我國民辦教育進入以分類管理、規(guī)范促進、內(nèi)涵發(fā)展為主要特征的新紀(jì)元。
實施條例亮點頗多
教育亂象亟須根治
2020年7月8日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院2020年立法工作計劃的通知,公布《國務(wù)院2020年立法工作計劃》,修訂民辦教育促進法實施條例被列入其中。
2021年5月14日,修訂后的民辦教育促進法實施條例公布,于2021年9月1日起施行。
受訪專家認(rèn)為,《實施條例》最大的亮點,就是強調(diào)民辦教育辦學(xué)也要堅持公益性原則!秾嵤l例》第四條規(guī)定,“堅持社會主義辦學(xué)方向,堅持教育公益性”,即民辦教育作為我國教育的一種辦學(xué)形式,不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨,無論其所辦私立學(xué)校處于哪一級哪一類教育,概莫能外。
據(jù)教育部政策法規(guī)司副司長王大泉介紹,民辦學(xué)校的舉辦者、實際控制人、決策機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、校長等主體對民辦學(xué)校的運行和管理有著重要影響。實際上他們的行為也會直接影響民辦教育乃至整個教育系統(tǒng)的形象和聲譽。他們是真正的“教育者”還是“生意人”,他們是做教育還是做生意,直接關(guān)系著民辦教育及教育系統(tǒng)的健康!秾嵤l例》對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定,是從根本上扭轉(zhuǎn)民辦教育亂象的一個切入口。
《法治日報》記者看到,《實施條例》刪除了“合理回報”相關(guān)條款,明確了非營利性和營利性民辦學(xué)校在多種方面的差別化扶持舉措,重點幫助“辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會效益顯著”的民辦學(xué)校,確定非營利性和營利性民辦學(xué)校在財政、稅收、用地、金融等方面的差別化扶持舉措,明確了優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學(xué)校的導(dǎo)向!秾嵤l例》還通過“設(shè)禁區(qū)”等方式,對當(dāng)前民辦教育某些領(lǐng)域中出現(xiàn)的過度資本化、商業(yè)化“亮紅燈”。
中南財經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強分析,《實施條例》針對無序競爭、違規(guī)辦學(xué)等現(xiàn)象加強了行業(yè)監(jiān)管,是對民辦教育的保護與支持。對辦學(xué)者合法利益的保護,是民辦教育法治環(huán)境建設(shè)的應(yīng)有之義;對辦學(xué)者積極性的保護,是政府對教育發(fā)展未來最好的投資!秾嵤l例》修訂釋放出一個非常強烈的信號,就是民辦教育的法律政策只能是朝著更有利于老百姓利益的方向發(fā)展。
在很多地方,“名校辦民校”這一方式曾被認(rèn)為是快速擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的“良方”。有媒體報道,許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)建立公辦名校分校。
北京師范大學(xué)副教授吳沈括認(rèn)為,這種辦學(xué)模式給教育生態(tài)帶來了較大的負(fù)面影響!八♂屃斯k學(xué)校本身的品牌資源,加劇了教育焦慮,由此衍生出許多社會問題。同時,公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校,利用公辦學(xué)校的優(yōu)質(zhì)品牌,卻采用民辦學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)。不管是對公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校,都造成了不公平競爭,擾亂了正常的教育秩序。”
吳沈括說,《實施條例》規(guī)定,公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校,不得利用國家財政性經(jīng)費,不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動,不得僅以品牌輸出方式參與辦學(xué),并應(yīng)當(dāng)經(jīng)其主管部門批準(zhǔn)。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校,不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益!斑@一規(guī)定在制度上打破了公私之間或顯或隱的利益鏈條,為維護正常的辦學(xué)秩序起到了至關(guān)重要的作用,也為地方教育治理提供了可遵循的法律依據(jù)!
此外,為限制部分不法教育管理者變相倒賣國有教育資產(chǎn),《實施條例》還增加了完善舉辦者變更機制方面的規(guī)定:民辦學(xué)校舉辦者變更的,應(yīng)當(dāng)簽訂變更協(xié)議,但不得涉及學(xué)校的法人財產(chǎn),不得影響學(xué)校發(fā)展,不得損害師生權(quán)益;現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者變更的,可以根據(jù)其依法享有的合法權(quán)益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益。
武漢經(jīng)開外國語學(xué)校校長黃敏告訴《法治日報》記者,該項規(guī)定未出臺之前,許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)辦私立名校分校,一些名校也因多種原因掛牌辦民校,破壞了地方教育生態(tài)。更有甚者,在一些地方,開發(fā)商賣光樓盤后,便將新建校“甩鍋”給地方教育局!啊秾嵤l例》在制度設(shè)計上,增加了完善舉辦者變更機制方面的規(guī)定,為地方政府和辦學(xué)者避開了辦學(xué)誤區(qū)!