11省設(shè)省域副中心，雙星閃耀的山東需要建設(shè)省域副中心城市嗎？

　　齊魯晚報(bào)·齊魯壹點(diǎn)記者 蔡宇丹

　　不久前，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，其中明確提出，“嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”。

　　這種形勢(shì)下，省域副中心迎來(lái)了大機(jī)遇。截至目前，有11個(gè)省官宣了省域副中心城市。

　　那么，以均衡發(fā)展著稱的山東，需要設(shè)立省域副中心城市嗎？發(fā)展強(qiáng)省會(huì)與建設(shè)省域副中心之間如何權(quán)衡？

　　1.省域發(fā)展邏輯嬗變，11省設(shè)立了省域副中心

　　去年年末，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的多份文件中陸續(xù)披露了7個(gè)省與自治區(qū)的省域副中心城市，具體為——

　　河南省域副中心洛陽(yáng)；江西省域副中心贛州；貴州省域副中心遵義；陜西省域副中心延安；江蘇省域副中心徐州；山西省域副中心長(zhǎng)治；湖北省域副中心襄陽(yáng)。

　　在各省文件中，廣東確定湛江、汕頭為省域副中心；湖南“十四五”規(guī)劃中，將岳陽(yáng)和衡陽(yáng)列為省域副中心；廣西在去年年末發(fā)布的《廣西新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》中，圈定柳州和桂林為省域副中心。安徽在《安徽省國(guó)土空間規(guī)劃(2021-2035年)(公開(kāi)征求意見(jiàn)版)》里提出，蕪湖為省域副中心。

　　當(dāng)省域副中心”這一表述頻繁出現(xiàn)于官方文件中時(shí)，這意味著做大做強(qiáng)省會(huì)城市這一省域發(fā)展主導(dǎo)模式發(fā)生變化了嗎？

　　齊魯晚報(bào)·齊魯壹點(diǎn)記者注意到，11個(gè)設(shè)立省域副中心的省份中，省會(huì)城市GDP占到全省GDP總量1/5上下的有廣州(22.70%)、太原(22.67%)、南昌(22.45%)、鄭州(21.55%)、南寧(20.70%)；占到1/4上下的有長(zhǎng)沙(28.81%)、合肥(26.57%)、貴陽(yáng)(24.05%)；1/3上下的有西安(35.8%)、武漢(35.42%)，這其中只有江蘇省會(huì)南京占比14.06%，首位度在省會(huì)城市中名列倒數(shù)第二。

　　被國(guó)家發(fā)改委點(diǎn)名建設(shè)“省域副中心”的省份中，武漢、西安屬于典型的強(qiáng)省會(huì)，從2021年GDP來(lái)看，省域副中心襄陽(yáng)僅為武漢的30%，延安僅為西安的19%，洛陽(yáng)僅為鄭州的43%。

　　從強(qiáng)省會(huì)模式到嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，到建設(shè)省域副中心，體現(xiàn)了國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略上的最新變化。

　　早在2003年，湖北就開(kāi)全國(guó)之先河，國(guó)務(wù)院批復(fù)《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中，將襄陽(yáng)和宜昌定位為“省域副中心城市”。

　　2020年11月，求是雜志發(fā)表了題為《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》的文章，結(jié)合疫情等因素反思了中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，明確提出：中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”。

　　這篇文章特別點(diǎn)名“中西部”，因?yàn)橹形鞑渴》萜毡榇嬖谑��?huì)城市獨(dú)大現(xiàn)象，而東部沿海城市基本上是雙核或三核驅(qū)動(dòng)，相對(duì)能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

　　來(lái)自疫情的影響，也讓整個(gè)社會(huì)反思特大和超大城市的治理問(wèn)題。2020年的武漢、2021年的西安、2022年的深圳和上海，都遭遇疫情的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這四座城市中，目前西安常住人口1316.3萬(wàn)；武漢常住人口1364.89萬(wàn)，城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)，儼然已是中國(guó)第8個(gè)超大城市；上海和深圳作為超大城市，常住人口分別為2500萬(wàn)和1756萬(wàn)。

　　城市規(guī)模和人口密度越大，越考驗(yàn)城市管理者水平。一旦發(fā)生公共安全事件，社會(huì)治理和管控難度很大。2021年末，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵在《財(cái)經(jīng)》雜志上撰文呼吁，針對(duì)疫情帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從風(fēng)險(xiǎn)管控和降低社會(huì)成本的角度，中國(guó)城市化發(fā)展道路要給特大和超大城市周邊不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展提供政策空間。

　　2.河南、江西：強(qiáng)省會(huì)和省域副中心兩手都抓

　　山東一向以發(fā)展均衡著稱。2019年1月，萊蕪劃歸濟(jì)南，被外界視為山東開(kāi)啟強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。

　　這個(gè)時(shí)候，整個(gè)中國(guó)進(jìn)入城市群和都市圈發(fā)展時(shí)代。山東半島城市群北有京津冀、南有長(zhǎng)三角、西有中原城市群，如果沒(méi)有能形成聚集效應(yīng)的中心城市，人口等資源就會(huì)被虹吸，所以必須要做大省會(huì)濟(jì)南。

　　2017年濟(jì)南GDP為7201.96億元；2018年，濟(jì)南市GDP超越煙臺(tái)，位列全省第二，2019年破9000億，2020年破萬(wàn)億。濟(jì)南的快速發(fā)展，得益于強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。但2021年，濟(jì)南、鄭州、西安等省會(huì)城市的GDP增速在全省表現(xiàn)并不突出。

　　一般來(lái)講，一座千萬(wàn)以上人口的大城市，才能達(dá)到人口聚集形成的規(guī)模效應(yīng)。

　　在剛剛舉行的濟(jì)南市第十二次黨代會(huì)上，濟(jì)南確定今后五年強(qiáng)省會(huì)建設(shè)目標(biāo)是，常住人口達(dá)到1000萬(wàn)以上，城市首位度大幅提升，國(guó)家中心城市建設(shè)取得突破性進(jìn)展。

　　今年2月出爐的《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》中指出，省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈要加快推動(dòng)濟(jì)泰同城化、濟(jì)淄同城化、濟(jì)德同城化。

　　與合肥相比，2021年，合肥市GDP為11412.8億元，比濟(jì)南少20億元，但GDP增速達(dá)到9.2%，比濟(jì)南高了2個(gè)百分點(diǎn)。合肥貼身追趕的情況下，發(fā)揮好省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈作用，從一體化效應(yīng)中獲取新的增長(zhǎng)紅利，成為濟(jì)南保持發(fā)展勢(shì)頭的主戰(zhàn)場(chǎng)。

　　山東這一思路類(lèi)似于河南。

　　中原城市群9個(gè)城市中，開(kāi)封是“最短的短板”。河南現(xiàn)在力推鄭汴一體化，做大鄭州這個(gè)龍頭，同時(shí)帶動(dòng)開(kāi)封發(fā)展，通過(guò)補(bǔ)短板提高中原城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

　　在繼續(xù)做強(qiáng)鄭州這個(gè)龍頭的同時(shí)，河南也在推動(dòng)洛陽(yáng)這個(gè)省域副中心建設(shè)。而江西強(qiáng)調(diào)要把南昌做大做強(qiáng)，同時(shí)提出要發(fā)展省域副中心城贛州。這意味著，做大做強(qiáng)省會(huì)城市和建設(shè)省域副中心兩者之間并不存在絕對(duì)矛盾。

　　較早提出“省域副中心”概念的湖北省社科院研究員秦尊文在接受媒體采訪時(shí)表示，當(dāng)省會(huì)比較弱的時(shí)候，就會(huì)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。然而，只要這個(gè)省的區(qū)域協(xié)調(diào)程度還存在問(wèn)題，就有必要發(fā)展省域副中心城市。

　　3.“洼地”崛起：做活跨省經(jīng)濟(jì)圈里的考量

　　這一點(diǎn)在廣東表現(xiàn)得分外明顯。

　　作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省，廣東仍然面臨區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。2020年，湛江所在的湛茂都市圈，汕頭所在的汕潮揭都市圈，常住人口、土地面積占到廣東省近1/3，但經(jīng)濟(jì)總量只占到全省12.2%。廣州都市圈和深圳都市圈難以輻射力到粵東粵西，廣東用了雙核+雙副中心模式，選定汕頭、湛江作為省域副中心，帶動(dòng)落后片區(qū)的發(fā)展。

　　那么，有著“散裝蘇大強(qiáng)”之稱的江蘇為什么要將徐州設(shè)為省域副中心？

　　江蘇有南京都市圈、蘇錫常都市圈和徐州都市圈三大都市圈。2021年，江蘇13市都位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市，從全國(guó)看江蘇發(fā)展均衡，但從江蘇13市看，徐州市GDP僅為江蘇第一的蘇州的35%，蘇北整體而言與蘇南差距很大，需要一個(gè)城市擔(dān)當(dāng)帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的大任。

　　跳出江蘇視野看徐州，它的另一個(gè)身份是囊括江蘇、安徽、山東、河南四省的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市�；春＝�(jīng)濟(jì)區(qū)包括10個(gè)核心城市，山東菏澤、濟(jì)寧、臨沂、棗莊納入其間。

　　淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)1984年提出概念，2018年上升為國(guó)家戰(zhàn)略。這一年，江蘇提出全面支持徐州建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，并制訂了70項(xiàng)任務(wù)分解方案，從省級(jí)層面支持徐州以中心城市的地位去發(fā)展。

　　對(duì)于江蘇而言，這種跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)營(yíng)好了，將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增量。2021年11月，國(guó)家發(fā)改委《十四五特殊類(lèi)型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》中，首次以國(guó)家規(guī)劃方式明確徐州為江蘇的省域副中心，再一次傳遞出政策加碼的信號(hào)。

　　2021年，徐州的GDP達(dá)到8117.44億元，從經(jīng)濟(jì)體量和質(zhì)量上看，在淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)這個(gè)由四省邊緣城市組的群中，輻射帶動(dòng)能力目前還不顯著，尤其是對(duì)于魯南的濟(jì)寧和臨沂，吸引力并不強(qiáng)。

　　徐州由都市圈中心城市升級(jí)為省域副中心，江蘇通過(guò)各種政策及資源傾斜，加速徐州發(fā)展，做強(qiáng)做大，坐實(shí)徐州淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市地位。一旦這座城市真正擔(dān)當(dāng)起淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市作用，它所產(chǎn)生強(qiáng)大的聚集效應(yīng)，對(duì)江蘇的來(lái)說(shuō)是1+1 >3的事。

　　如何“做活”跨省經(jīng)濟(jì)圈，為本省發(fā)展增加新增量？江蘇不乏成功操作的案例，比如南京都市圈就是目前已獲國(guó)家批準(zhǔn)的都市圈中唯一的跨省都市圈。

　　同樣的道理，對(duì)于山東也是如此。

　　魯南就像蘇北一樣，屬于山東邊緣地帶，省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈和膠東經(jīng)濟(jì)圈很難輻射到魯南經(jīng)濟(jì)圈。同樣，魯南需要一個(gè)中心城市擔(dān)當(dāng)區(qū)域發(fā)展的大任。目前，魯南經(jīng)濟(jì)圈一體化實(shí)行的聯(lián)席會(huì)議制度，并沒(méi)有指明誰(shuí)是中心城市。

　　2021年，臨沂GDP為5465.50億元，是徐州的67%。從經(jīng)濟(jì)增速來(lái)看，2017年到2021年，除了2019年徐州經(jīng)濟(jì)增速是臨沂的2倍外，2017年、2018年、2020年，臨沂的經(jīng)濟(jì)增速都遠(yuǎn)高于徐州，2021年兩市經(jīng)濟(jì)增速都為8.7%。

　　在當(dāng)前力量膠著之際，還未到量變引發(fā)質(zhì)變的拐點(diǎn)，尤其需要跳出山東視野來(lái)審視魯南經(jīng)濟(jì)圈及淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)山東的價(jià)值。

　　4.山東需要建設(shè)省域副中心嗎？

　　這幾年，魯南經(jīng)濟(jì)圈的城市加快融入長(zhǎng)三角的步伐，把上海做為招商引資重點(diǎn)目標(biāo)，這體現(xiàn)了上海強(qiáng)大輻射力，也是產(chǎn)業(yè)要素突破行政區(qū)劃進(jìn)行自由流動(dòng)的結(jié)果。

　　此次，上海發(fā)生疫情，山東菜馳援上海，這不光體現(xiàn)了“兄弟友情”。臨沂市政府新聞辦數(shù)據(jù)顯示，截至4月8日，臨沂已經(jīng)累計(jì)向上海捐贈(zèng)蔬菜345噸，供應(yīng)506噸。

　　“菜籃子”里看經(jīng)濟(jì)。這次疫情顯示，向一座有著2500萬(wàn)常住人口的城市供應(yīng)蔬菜是一個(gè)多大的產(chǎn)業(yè)。

　　第一財(cái)經(jīng)報(bào)道顯示，此次疫情中，在打通上海配送最后一公里后，阿里、美團(tuán)、京東、拼多多等互聯(lián)網(wǎng)電商平臺(tái)訂單量瞬間趕上雙11。針對(duì)上海個(gè)別社區(qū)出現(xiàn)蔬菜供給缺口的情況，上海市普陀區(qū)緊急聯(lián)系了淘寶在山東聊城的蔬菜直采基地，采購(gòu)了100萬(wàn)斤新鮮蔬菜。

　　“菜籃子”里也能看出城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密度。臨沂通過(guò)“菜籃子”和中國(guó)最具活力的長(zhǎng)三角龍頭城市上海建立了剛需、高黏性的緊密鏈接，這是其他城市無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

　　從全國(guó)視野看這種高密度連接。臨沂經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更活躍，就有更大的空間和中國(guó)資源要素最集中的上海進(jìn)行更深更廣的鏈接，更多地汲取上海這個(gè)超級(jí)龍頭的輻射。

　　作為區(qū)域中心，一個(gè)最基本的條件就是交通樞紐，中心要聚集人口、產(chǎn)業(yè)等要素資源，必須要依賴發(fā)達(dá)的交通體系。從這點(diǎn)看，臨沂得天獨(dú)厚。

　　省域副中心城市肩負(fù)的一個(gè)重要任務(wù)是帶動(dòng)周邊發(fā)展，但臨沂的短板是市區(qū)強(qiáng)縣域弱，人均GDP落后。今年2月召開(kāi)的臨沂市第十四次黨代會(huì)將平邑和沂水確定為市域副中心城市，帶動(dòng)縣域崛起，補(bǔ)足臨沂短板。

　　2018年，江蘇以“70項(xiàng)任務(wù)”全面支持徐州建設(shè)淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市。2019年，徐州經(jīng)濟(jì)增速飆升至臨沂的兩倍，顯示了關(guān)鍵時(shí)刻來(lái)自省級(jí)層面的政策“加油”發(fā)揮的巨大效能。

　　區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，不進(jìn)則退。如何通過(guò)做活魯南經(jīng)濟(jì)圈，再撬動(dòng)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，再更深更廣地鏈接上海大都市圈？這盤(pán)大棋的“棋眼”在哪里？

　　現(xiàn)在的魯南都市圈，臨沂經(jīng)濟(jì)總量5000億量級(jí)，濟(jì)寧4000多億，菏澤3500億量級(jí)，棗莊略低。這種體量自身還有比較大的發(fā)展空間，既不能輻射周邊區(qū)域，也很難與周邊協(xié)同發(fā)展，更無(wú)法發(fā)揮淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心城市的作用。

　　當(dāng)前外部環(huán)境變化劇烈，充滿高度不確定性，省域發(fā)展邏輯和各省戰(zhàn)略規(guī)劃正在隨外部變化不斷調(diào)整、優(yōu)化。

　　以均衡發(fā)展為特征的山東，需要像江蘇將徐州扶植為省域副中心一樣，再設(shè)一個(gè)省域副中心嗎？這需要跳出山東視角看全國(guó)。